【按】长江经济带发展战略是在国家新一轮改革开放中实施的重大区域开发开放战略。加强沿江省（直辖市）跨区域应急管理合作，对于保障长江经济带安全发展具有重要意义。为此，市科协成立课题组，对长江经济带应急管理合作进行深入调研，充分掌握沿江省（直辖市）跨区域应急管理合作现状，深度剖析存在的突出问题，并提出构建长江经济带应急管理协同机制相关政策建议供市委市政府和有关部门参考。
长江经济带横跨我国东中西三大区域，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省（直辖市），面积约205万平方公里，人口超过6亿，GDP占全国45%，是我国经济发展的重要支撑。2016年3月25日，中央政治局审议通过了《长江经济带发展规划纲要》，提出要把长江经济带建成环境更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带。作为长江经济带发展战略的重要内容和必要保障，推动长江经济带应急管理协同发展也被推上了重要议程。
一、加强长江经济带应急管理合作意义重大
近年来，我国各种跨区域突发事件频发，给人民群众的生命和财产造成了严重损失。特别是“上海松江死猪”事件、“东方之星”号客轮翻沉事件等，集中暴露出了长江沿江省（直辖市）在跨区域应急管理合作方面的弊端和短板，加强长江经济带应急管理合作迫在眉睫。
（一）加强长江经济带应急管理合作，是推动区域协同发展的题中之义。长江经济带发展战略，不仅包括沿江省（直辖市）在经济方面的协同发展，还包括在社会治理、应急管理、生态保护等各个领域的多层级联动发展。随着长江经济带发展战略的深入推进，可以预见沿江各省（直辖市）在产业发展、社会管理等方面的联系交往将日益紧密，相伴而生的水域安全、污染治理、疫病防控等跨区域公共安全问题也会日益突出，推动长江经济带应急管理协同发展任务必将日益紧迫。
（二）加强长江经济带应急管理合作，是应对突发事件的客观需要。突发事件不仅具有较强的危害性、突发性、紧迫性，还具有不确定性、扩散性，极易成为跨界公共安全问题。预防、应对、处置突发事件，仅靠单个部门或地方政府的力量往往难以应对。以“东方之星”号客轮翻沉事件为例，重庆籍的客轮、上海的旅行社、从南京港启航、在湖北段翻沉，处置此类突发事件必然要打破行政区划，进行跨区域联动合作。尤其是长江经济带一衣带水，通过长江水道将沿江省（直辖市）串联在一起，诸如水上交通安全、水域污染、洪涝灾害等公共安全事件，通常需要沿江多省（直辖市）协同联动才能有效应对。
（三）加强长江经济带应急管理合作，是落实跨区应急管理合作布局的必然要求。2016年7月，国务院应急办专门印发《关于加强跨区域应急管理合作的意见》，对进一步加强跨区域应急管理合作机制提出意见，并明确要求按照“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略布局，加强相关省级政府应急管理机构及部门间的应急管理合作。作为国家跨区域应急管理合作的重大布局之一，构建长江经济带应急管理协同机制，亟待加快推进。
二、长江经济带跨区域应急管理合作现状
目前，推动落实长江经济带发展战略，从顶层设计到基层推进，精力主要集中在经济协同发展上，对公共安全应急管理合作的研究和实践都相对较少。主要表现为以下四方面特征：
（一）总体呈现块状分割状态，尚未形成带状合作格局。目前，国内已建成的西部地区、泛珠三角、苏皖鲁豫、沪苏浙等8个省级跨区域综合应急管理合作机制，都是基于地理位置相近而建立的，多以块状格局形式存在。但长江经济带是基于流域经济提出的区域协同发展战略，横跨我国东中西三大区域，总体呈带状分布。虽然近年来长江经济带各省（直辖市）积极探索开展跨省应急管理合作，但仍仅限于相邻上下游地区间的局部合作，总体被分割为上中下游三个板块，全流域还未建立起统一的省级综合应急管理合作机制。
（二）已有合作局限于个别领域，尚未形成全领域覆盖。就内容而言，沿江各省（直辖市）已开展的应急管理合作，多数属于事件驱动式的应对行为，因此仅在已发生过重大跨区域突发事件的领域建立了专业的应急管理合作机制。比如，2013年4月，沪苏浙皖签订的4省（直辖市）人感染禽流感区域联联防联动工作协议，推动实现了跨省级区域卫生应急联动合作。但是，在食品安全、能源供应、反恐维稳等未发生重大突发事件的领域，则还没有建立相应的应急管理合作机制，实现应急管理合作全领域覆盖尚需共同努力。
（三）重心集中在处置环节，尚未形成全链条合作。理论上，公共安全应急管理，包括事前预防、事发应对、事中处置、善后恢复等4个环节。但是，目前沿江省（直辖市）已建立的应急管理合作机制普遍存在“重处置、轻预防”问题，大多以关注事后的应急处置为主，对事前的隐患排查、预警响应等防范联动考虑不足。特别是在边界地区危险源排查、社会矛盾纠纷化解等方面，还未有效发挥区域联动作用，尚不能开展全过程、全环节的应急管理合作。
（四）部分合作机制流于形式，尚未发挥实质作用。目前，沿江省（直辖市）中已建立的跨省应急管理合作机制，多数停留在合作框架或论坛层面，在编制联合预案、开展联合演练、共享应急资源等方面还没有开展实质性合作，未能形成具有较强操作性的长效机制。这种以倡导、承诺、磋商为依托的松散型合作模式，因其没有常态化机构保障和法律法规约束，往往流于形式，一旦爆发跨区域突发事件，难以发挥应有作用。
三、构建长江经济带应急管理合作机制的对策建议
构建长江经济带应急管理合作机制，是推动长江经济带跨区域应急管理合作从政策设计走向实际操作的关键环节，是推动沿江省（直辖市）跨区域应急管理合作从危机应对走向长效治理的重要途径。建议按照国家跨区域应急管理合作布局要求，加强长江沿江省（直辖市）地方政府间合作，加快构建一体化综合应急管理合作机制。
（一）建立联席会议制度，强化统筹协调。提升应对跨区域突发事件的能力，关键要消除应急管理中的碎片化现象，改变不同区域各自为战的情况。这就需要建立一个能够有效动员、调度、协调各方资源的跨区域中枢指挥系统，形成联防联控的合作处理体系。建议：一是长江经济带11省（直辖市）共同签订应急管理合作协议，制定《联席会议章程》、确定合作总体框架、基本要求和工作思路，明确合作原则、合作内容、合作方式和各方责任；二是建立轮值主席制度，推选轮值主席作为应急合作牵头单位；三是设立联席会议秘书长和秘书处，筹办跨区域应急办主任会议，加强具体事务沟通协调，推动议定事项落实。
（二）搭建信息共享平台，加强沟通联络。在属地管理体制下，应急信息是按行政层级逐级上报的，层级性、封闭性较强。对于跨区域突发事件来说，通常各方面的信息量较大，而且随着事件的演变会出现许多新情况、新问题，单一部门或地区在短时间内难以获得足够信息，这会直接影响判断和决策。破解信息障碍，有赖于联席会议成员间建立信息共享机制。建议：一是建立信息通报制度，及时通报突发事件及预警信息，提醒相关地区做好防范应对准备；二是联通各成员单位间的政府应急指挥平台，加强信息沟通和应急磋商，推动跨区域信息联动；三是推动沿江省（直辖市）应急信息平台共建，完善应急队伍、物资、装备等数据库系统，实现基础数据共享。
（三）编制联合应急预案，做到有备无患。应急预案是应急管理的核心内容，是有力、有序、有效应对突发事件的重要依据。建议：一是针对长江流域内的跨界公共安全风险，组织编制长江经济带跨区域突发事件联合应急预案，明确各环节具体要求和各方具体职责，推动联动内容精细化、联动方式规范化、联动机制法治化；二是将联合应急预案纳入各省（直辖市）自身的预案体系，促进沿江省（直辖市）间相关预案的有效衔接；三是建立长江经济带联演联防机制，经常开展不同形式的应急演练，通过演练不断磨合机制、锻炼队伍、完善预案。
（四）完善应急联动机制，合力响应处置。我国的应急管理是以“分类管理、分级负责、属地管理”为特征的区域处置模式，一旦发生跨区域突发事件，只能组建临时应急指挥机构，资源和信息在短时间内难以有效整合。建议：一是探索建立常设联合指挥机制，在属地管理为主的原则下，推动各方联合参与跨界应急处置工作；二是针对沿江各区域共同面对的公共安全风险，加强专业领域的跨区域应急管理合作，形成监测预警、处置救援、恢复重建等全程应急联动，提高沿江省（直辖市）的联动响应和联合处置能力。
（五）完善应急储备体系，推动资源共享。目前，我国实行的是分灾种、分部门的单一灾害管理模式，应急资源储备部门化、地域化特征明显。当发生跨区域突发事件时，某一地区的应急储备往往难以满足救援需求。建议：一是利用长江水运优势，以沿江的区域性中心城市为核心，完善“以大带小”的分段应急物资储备和快速调配体系，确保突发事件发生后能将应急物资从周边地区快速调度到灾害现场；二是建立应急物资补偿机制，在明确合作各方权利义务的基础上，确定合理的补偿范围、补偿标准和补偿方式，提高沿江各省（直辖市）应急联动的积极性。
课题组成员名单：
徐永德 重庆市人民政府研究室副主任
余淳珍 重庆市人民政府研究室政法处处长
罗铂铀 重庆市公安局网监总队政委、市政府决策咨询专家
莫绍勇 重庆市委政法委综治办综治四处处长
吴太泉 重庆市人民政府研究室政法处副处长
徐 慧 重庆市人民政府研究室决策咨询处副处长
谢 飞 重庆市人民政府研究室政法处主任科员
张亚楠 重庆大渡口区政法委执法监督室主任科员
陈星月 重庆市人民政府研究室政法处副主任科员
附件：
渝公网安备 50010302001099号